السياسات الاقتصادية في العراق الخيارات البديلة:
قطاع التأمين نموذجاً
مصباح كمال
كتبنا هذه الورقة لتقدم في "الندوة العلمية حول "أداء السياسات الاقتصادية في العراق والخيارات البديلة" التي كان من المزمع عقدها في برلين في النصف الأول من شهر آب/أغسطس 2009. وكنا قد استلمنا رسالة إلكترونية بتاريخ 17 آذار 2009 من د. كاظم حبيب عن اللجنة التحضيرية للمشاركة في الندوة بالحضور الشخصي أو إعداد ورقة عمل في أحد موضوعات جدول العمل أو موضوع آخر نقترحه، وآثرنا تقديم ورقتنا هذه.
تعتمد هذه الورقة على دراسات لنا سبق وأن نشرنا بعضها في مجلات مطبوعة أو في مدونتنا الإلكترونية مجلة التأمين العراقي Iraq Insurance Review http://misbahkamal.blogspot.com/ وسنشير إلى بعضها في الهوامش لتسهيل رجوع القارئ المهتم إليها.
نشرت هذه الدراسة في مجلة الثقافة الجديدة، العدد 333-334، 2009، ص 80-91.
في السياسة الاقتصادية
يمكن القول إن السياسة الاقتصادية تعبر عن موقف إيديولوجي وعن مصالح اقتصادية لفئات معينة في المجتمع. هناك بالطبع مصالح جماعية ومصالح عامة لكن هذه المصالح ليست نقية بل هي موضوع تجاذب وصراع رغم إدعاء أصحابها خلاف ذلك. ويمكن لأغراض البحث النظري القول إن السياسة الاقتصادية تعنى بسلوك الحكومة في المجال الاقتصادي، وهي تعبير عن خيارات اجتماعية (تشخيص ما هو مفضل على أساس أخلاقي أو سياسي أو غيره لتحديد هوية ما يعرف بالمصالح العامة أو المصالح الجماعية وصياغته كهدف اجتماعي عام) تترجم في قرارات الحكومة وتوضع قيد التطبيق من خلال مؤسسات معينة (السوق أو الإدارات والمؤسسات والشركات العامة) تنسجم مع الخيار المفضل. ويمكن القول أيضاً إن الخطط الخمسية ما كانت إلا تعبيراً عن سياسة اقتصادية، وعن موقف تجاه سيرورة الاقتصاد والمجتمع.
وما يعنينا من هذه المقدمة هو الاستفادة منها كإطار عام لمحاولة اكتشاف وجود، أو عدم وجود، سياسة، ذات بعد اقتصادي، خاصة بقطاع التأمين في العراق.
البعد الاقتصادي للقوانين
لا شك أن قرارات الحكومة، أية حكومة، وكذلك القوانين، تنطوي على جوانب اقتصادية منظورة وغير منظورة تؤثر على المواطنين والكيانات الاقتصادية والاجتماعية بدرجات متفاوتة. العديد من القوانين تنطوي على جوانب اقتصادية، بعضها يكون حاضراً في ذهن المشرع وبعضها غير مقصودة. بعض القوانين تسن بهدف مالي واضح، كضريبة رسم الطابع على وثائق التأمين أو الضريبة المفروضة على أقساط التأمين. وهدف الحكومة هنا هو تعظيم إيرادات الدولة. ومثال ذلك أيضاً إعفاء وثائق التأمين على الحياة من الضريبة بهدف التشجيع على الادخار.
"إعادة توصيف النظام الاقتصادي الوطني"
من المفترض أن رسم السياسة الاقتصادية يقوم على استخدام المعرفة والتحليل الاقتصادي كدليل لعمل الكيانات الاقتصادية. لكن السؤال الذي يستحق المتابعة، بافتراض استخدام المعرفة وأدوات التحليل، هو لمصلحة من يتم رسم هذه السياسة الاقتصادية أو تلك؟
نزعم أن المعرفة الخاصة بالعراق والتحليل كانا منعدمان لدى سلطة الاحتلال وكانت السياسات عبارة عن وصفات جاهزة لنموذج اقتصادي رأسمالي لا ينهض على فهم عميق لتاريخ وبنية الاقتصاد العراقي. ولم يكن د. احمد الجلبي مبالغاً في وصفه لبول بريمر، الحاكم الأمريكي للعراق، بعد الاحتلال بأنه جاهل قبل أي شئ آخر.
واليوم تحاول بعض مؤسسات الدولة تخطي آثار المشروع الأمريكي إلا أننا لم نشهد بعد تغييراً في إعادة بناء ما هو قائم والربط بين قطاعات الاقتصاد ضمن رؤية واضحة لمشروع تحقيق نقلة نوعية. هناك الكثير من التعليقات والتصريحات التي تصدر من الوزراء ومسئولين آخرين إلا أنها تظل مشتتة لا تصب في مشروع اقتصادي وطني للتغير. ولم تترجم هذه التصريحات إلى دراسات تعرض للنقاش العام للخروج منها بسياسات متفق عليها.
يقول مستشار البنك المركزي العراقي، على سبيل المثال، "ان إعادة توصيف النظام الاقتصادي الوطني مازالت غائبة بسبب الطبيعة الريعية للاقتصاد وهيمنة الدولة على 80 بالمائة من الواردات وهي تتمحور على عائدات النفط المالية." مضيفاً "ان توصيف الاقتصاد سيضع حدود السياسة ومساحة التداخل مع توجهات الدولة الاقتصادية. مؤكدا على ضرورة توجه الدولة في دعم القطاع الخاص انطلاقا من المستوى الفردي الى مستوى الشركات."
غياب الإطار المؤسساتي المنظم على مستوى الاقتصاد ومستوى قطاع التأمين
لا يوجد إطار مؤسسي لإعادة توصيف النظام الاقتصادي الوطني، الفيدرالي، بل إدارة للمؤسسات الاقتصادية وكأنها شركات منفصلة تعمل وتتنافس في السوق. وحتى المصرف المركزي، المستغرق في سياسة استقرار العملة، لا دور له في إعادة الهيكلة والتوصيف الذي يدعو له المستشار فهو يقول: "ان مشكلة العراق هي [ان] سياسات الاستقرار لم تقابلها سياسات قوية في اعادة هيكلة الاقصاد [الاقتصاد]" موضحاً: "مازالت الشركات العامة كيانات رسيمة [رسمية] تعج بالعاطلين وفاقدة للاستثمار والتقنية مما يشير الى خلل في السياسة العامة للاقتصاد." كلام جميل لا يقابله سياسات واضحة وسلوك ملموس من قبل الدولة بانتظار الحل السحري لمساهمة القطاع الخاص والاستثمار الأجنبي المباشر وتفريغ الشركات العامة من العاملين فيها دون عمل حقيقي متواصل لإعادة تأهيلها، والاستفادة من القدرات الفنية المتبقية لدى الجيل المخضرم من أفرادها.
وقد ذكرنا في دراسة سابقة أن "الهوس بالسياسة النقدية، كما يمارسها المصرف المركزي، لا يساعد في إعطاء دفعة لبدء عملية النمو الاقتصادي. فتركيز السياسة على احتواء التضخم من خلال رفع القيمة التبادلية للدينار العراقي مع الدولار الأمريكي لم يؤدي إلى النتيجة المطلوبة في الوقت الذي تم فيه زيادة أسعار المحروقات وتأثيرها المتنامي على أسعار السلع والخدمات. وبدلا من أن يكون عاملا فاعلا في التنمية الاقتصادية تم إعادة تكييف المصرف المركزي على أسس نيوليبرالية: التأكيد على استقلالية المصرف (لإلغاء أي دور للمصرف في تمويل الحكومة أو تمويل العجز)، الحد من التضخم (لتحويل أنظار المصرف من الاهتمام بأهداف أخرى كالمساهمة في تحقيق استخدام كامل للعمالة، ودعم السياسة الصناعية أو تخصيص الاعتمادات لقطاعات اجتماعية معينة كالإسكان والتطبيق غير المباشر للأدوات النقدية (معدلات الفائدة للمدى القصير)." وهكذا، ضمن هذا الإطار، يظل المصرف المركزي مبتعداً عن صياغة دور له في مجال التأمين أو المساهمة في رسم سياسة تأمينية. فكل كيان يعمل لوحده ولا يحتاج أن يكون مشاركاً ومكملاً للاقتصاد الوطني.
لننظر إلى ممارسات الوزارات والمؤسسات الرسمية فيما يخص قطاع التأمين، بشقيه العام والخاص، المهمل في تفكير أصحاب الشأن. فمثلاً، تتعاقد وزارة النفط مع قرينتها في الأردن على بيع النفط الخام بأسعار تفضيلية، خارج معطيات السوق، لكن الوزارة تهمل الجانب التأميني فيخسر قطاع التأمين العراقي حصته من أقساط تأمين بعض الأخطار التأمينية المرتبطة بتنفيذ العقد. ونقرأ اتفاقية المبادئ الأولية بين وزارة النفط وشركة شيل لمشروع غاز الجنوب ونراها خالية من ذكر التأمين. تمر بين أيدينا عقود للإنشاء تهمل فقرة التأمين أو تعطي الحرية المقاول التأمين خارج العراق .. الخ.
نحاول أن نتفحص عمل ديوان التأمين العراقي، وهو ما نتوقع منه دوراً فعالاً، فنرى أنه يكاد أن يكون شبه معطل ولم يجري تزويده بطاقم مؤهل من الموظفين من قبل وزارة المالية ليساهم في توجيه النشاط التأميني على المستوى الوطني الفيدرالي، وحتى الوزارة لا تضم ضمن مكتب الخبراء لديها خبيراً واحداً في شؤون التأمين. السؤال الكبير هنا ينصب على السبب أو الأسباب وراء إهمال الديوان. من يقف وراء ذلك؟
وكذا الأمر بالنسبة لفعالية جمعية شركات التأمين وإعادة التأمين في العراق لولا بعض التحرك الخجول، بتحفيز خارجي غير مباشر من خلال ما كتبنا ساعدها للدخول في حوار مع أحد الوزراء ممن تؤثر قرارات وزارته على نشاط التأمين في العراق. وعدا ذلك، وهو قليل، فإن الجمعية لم تأخذ على عاتقها رسم سياسة، أو ملامح سياسة، لسير التأمين الآن وفي المستقبل. ونقرأ ونسمع من أركان الجمعية أنها بصدد عقد مؤتمر وطني للتأمين في بغداد لعرض قضايا قطاع التأمين وإيجاد الحلول لها.
لذلك نفترض أن الحكومة الحالية، وبفضل ما سماه مستشار المصرف المركزي الخلل "في السياسة العامة للاقتصاد"، فإنها تفتقر إلى سياسة خاصة بالتأمين. وأداء الحكومة في قطاع التأمين سلبي ويعمل في غير صالح تطوير قطاع التأمين (ثلاث شركات عامة وأربعة عشر شركة خاصة). وهذا الافتراض ينطبق على الكيانات التأمينية أيضاً كما ذكرنا. ينهض هنا سؤال عن صحة تحميل الحكومة مسؤولية الوضع الحالي لقطاع التأمين بدلاً من كيانات التأمين. الجواب يكمن في حقيقة أن السياسة التأمينية لا يمكن أن تقوم بمعزل عن السياسة الاقتصادية العامة أو الرؤية الوطنية التي تتبناها الحكومة وتكون محكاً لمساءلتها. هكذا نفهم دور الحكومة في ظل نظام ديمقراطي.
قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005: تعطيل قدرات قطاع التأمين الوطني
وإذا تمعنا في سلبية السلوك، أو الخلل، في جانبها القانوني نرى أن الحكومة لم تعر اهتماماً بما أسفر عنه قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005 من نزيف فاضح لأقساط التأمين إلى شركات تأمين أجنبية غير مسجلة في العراق وغير مجازة من قبل ديوان التأمين العراقي. فهو لم يكن منتجاً عراقياً بمعنى وضعه من قبل السلطة التشريعية بعد إخضاعه للنقاش والتعديل. هو في الواقع منتج أمريكي شبه مسروق من قانون التأمين الأردني رقم 33 لسنة 1999 وقد صاغ مسودته الخبير الأمريكي السيد مايك بيكنز Mike Pekins بطلب من الوكالة الأمريكية للتنمية العالمية باللغة الإنجليزية، وترجم فيما بعد إلى اللغة العربية وخضع لبعض التعديلات البسيطة.
ولذلك فقد جاء هذا القانون معبراً عن مصالح معينة، تستحق البحث للكشف عنها، وهو من منظور تحقيق هدف الوضع الأمثل optimality الذي ينتظم مفهوم السياسة الاقتصادية لم يأخذ بنظر الاعتبار الخيارات التي كانت وما زالت تشغل بال إدارات شركات التأمين العراقية العامة والخاصة.
لقد ضمنَّ الخبير الأمريكي في القانون ضوابط لمزاولة أعمال التأمين في العراق تحت إشراف ديوان التأمين العراقي إلا أنه أهمل، ربما عن قصد، النص على منع إجراء التأمين على الأصول العراقية مع شركات تأمين غير مسجلة في العراق وغير مجازة من قبل ديوان التأمين. نزعم أن الإهمال كان مقصوداً لأن الخبير أدرى من غيره بهذا الموضوع فقد كان مفوض التأمين (1997-2005) لولاية أركنساس في الولايات المتحدة الأمريكية. ويرد في قانون التأمين في الولاية قواعد لتنظيم ممارسة العمل من قبل شركات غير خاضعة لإشراف مفوضية التأمين في الولاية وهو ما يعرف باسم non-admitted insurer فكل شركة تأمين، مسجلة في ولاية أخرى، ترغب في ممارسة العمل في الولاية مطالبة بالحصول على موافقة المفوضية.
الدولة والتأمين
أن نستدعي دوراً للدولة في قطاع التأمين موضوع لا يلقى القبول العام في مناخ يسوده قناعة إيديولوجية بتقليص هذا الدور، واعتماد الخصخصة (كناية عن التأمين الأجنبي المباشر مع غض النظر عن تطوير الرأسمالية الوطنية) كحل سحري للأزمة الاقتصادية الشاملة والاكتفاء بالتوسع في زيادة عدد الموظفين (بطالة مقنعة) إضافة إلى العدد الكبير من المتقاعدين ومن يعمل في اقتصاد الظل ولا يساهم في دعم خزينة الدولة من خلال ضريبة الإنتاج أو الدخل. لكننا لا نستهدف من استدعاء هذا الدور تضخيم مشاركة الدولة في شركات التأمين العامة فهي.كافية من حيث العدد لكنها بحاجة إلى مراجعة حقيقية لتنظيمها وأساليب العمل فيها تتجاوز الأطروحات الإيديولوجية عن الملكية. إن حدوداً دنيا لحماية شركات التأمين ضرورية بسبب تركة الماضي الذي يتمثل برأي السيد محمد الكبيسي، المستشار الفني لشركة ستار كار للتأمين، بثلاثة عقود من الركود الاقتصادي، والانقطاع عن الأسواق الدولية للتأمين، ضعف شركات التأمين الخاصة، ونقص الكوادر الفنية القديرة.
الدور الذي ندعو له يتمثل بإيلاء قطاع التأمين ما يستحقه من أهمية اقتصادية كحامي للأصول المادية (دور إنتاجي) ومساهم في التنمية الاقتصادية (دور استثماري). ويتطلب ذلك استحداث سياسة وطنية للتأمين.
عدم اكتمال السوق الفيدرالي للتأمين
ليس هناك سوق وطني مشترك للتأمين، سوق فيدرالي حقيقي فشركات التأمين العراقية لا تعمل في الإقليم. الشركات العامة لم تستطع حتى الآن فتح فروعها التي توقفت عن العمل في الإقليم بعد قيام النظام الشمولي بتجميد عمل المؤسسات الحكومية في الإقليم. كما أن الشركات الخاصة لم تستطع فتح فروع لها في الإقليم. إضافة إلى ذلك فإن حكومة الإقليم كانت تنوي وضع نظام رقابي تأميني خاص به. ولا يزال قانون التأمين الإلزامي من حوادث السيارات لسنة 1980 وتعديلاته غير مطبقاً في الإقليم. جرت محاولات عدة مع المعنيين في حكومة الإقليم لاستعادة نشاط شركات التأمين إلا أنها لم تنجح بعد.
البديل: الموقف المنهجي في معالجة الوضع التأميني القائم
لا ندعي أن الوضع المتدني لقطاع التأمين العراقي جاء كنتيجة لقانون تنظيم أعمال التأمين. هذا موقف اختزالي يفتقد إلى الحس التاريخي وتراكمات تجارب الماضي. نحن نرى أن أسبابا عديدة ساهمت في خلق الوضع الصعب والضعيف لقطاع التأمين العراقي overdetermination وهذه الورقة لا تحتمل الخوض بهذا الموضوع.
قطاع التأمين يضم حالياً شركات تأمين خاصة وعامة. هل هناك سياسة، موقف واضح، تجاه مستقبل هذا القطاع؟ لا نعتقد ذلك إذ أن ما نقرأ عن الموضوع لا يتعدى العموميات المبهمة التي تحتمل قراءات متباينة. لنقرأ، على سبيل المثال، خبراً نقلته صحيفة الحياة (13/12/2008) عن رأي المستشار الاقتصادي لرئيس الوزراء العراقي عبد الحسين العنبكي ان العملية الاقتصادية في العراق "معقدة ونسعى مع الأمم المتحدة إلى إيجاد رؤية لإصلاح القطاع الخاص"، موضحاً أن تنفيذها بوشر من خلال تعديل التشريعات المتعلقة بتطوير القطاع الخاص وتأهيله لقيادة النشاط الاقتصادي.
وأضاف خلال ملتقى اقتصادي عقد في بغداد، ان هذه الإجراءات تطبق بالتعاون مع المجتمع الدولي والقطاع الخاص العراقي، ولدينا خطط لإصلاح النظام المصرفي وسوق الأوراق المالية وشركات التأمين، إضافة على وضع استراتيجية تسهم في توفير فرص استثمار مربحة، وضمانات للمستثمرين العراقيين والأجانب. [التأكيد من عندنا]
لنلاحظ أن الحكومة تأخذ على عاتقها "تطوير القطاع الخاص وتأهيله لقيادة النشاط الاقتصادي." الغائب هنا هو الإشارة لدور القطاع العام لحين تأهيل القطاع الخاص. والمبهم هنا هو خطط الإصلاح التي لم تعرض على شركات التأمين وعلى المواطنين للتعرف عليها وإبداء رأي فيها. هل للحكومة موقف من شركات التأمين وإعادة التأمين العامة؟ وهل أن خطة الإصلاح تنصبّ على هذه الشركات أم على شركات التأمين الخاصة؟
قد يكون في تساؤلنا تعسفاً في قراءة خبر قصير ربما لم تكتمل صياغته أو لم ينقل كاملاً عن لسان المستشار الاقتصادي. لكننا نجد عذراً لنا في موقفنا فيما يصدر من تصريحات من غيره. وزير التخطيط والتعاون الإنمائي قال مرة أن شركات التأمين في العراق غير موجودة، ودعا في وقت لاحق إلى تأسيس شركات للتأمين، ثم حدثنا أخيراً عن نزيف المال العراقي. ويضم هذا النزيف عنصراً، يهم قطاع التأمين العراقي، لم يأتي السيد الوزير على ذكره، ونعني به أقساط التأمين التي تحرم منها شركات التأمين العراقية. كيف؟ أوضحنا ذلك في العديد من دراساتنا ونقتبسها فيما يلي.
من خلال قانون تأمين أعمال التنظيم لسنة 2005 الذي لا ينص على تأمين الأصول العراقية والمسؤوليات الناشئة عنها لدى شركات تأمين مسجلة في العراق.
من خلال بعض القرارات التوجيهية لوزارة التخطيط. وهو ما أشار إليه السيد سعدون مشكل خميس الربيعي، المدير المفوض للشركة الأهلية للتأمين، في كتابه المؤرخ 23/12/2008 الموجه إلى وزارة المالية/ديوان التأمين، الذي وزعه على شركات التأمين العراقية. فقد ذكر في هذا الكتاب القيم، اقتراحاً لإعادة النظر في بعض مواد القانون رقم 10 لسنة 2005 "لأنه وفر الغطاء القانوني للتأمين لدى شركات غير عراقية. صحيح أن المادة 25 من الدستور العراقي تشير إلى (تكفل الدولة إصلاح الاقتصاد العراقي على وفق أسس اقتصادية حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده وتنويع مصادره وتشجيع القطاع الخاص وتنميته) ونحن مع تشجيع القطاع وتنشيطه ودعمه بقوة في مجال الاستثمار ولكن نعارض الاستحواذ على الموارد المالية المتمثلة بأقساط التأمين وتسريبها إلى الخارج. ومثال على ذلك (تعليمات وزارة التخطيط والتعاون الإنمائي رقم 1 لسنة/2008 المادة 9 فقرة ب الاعتمادات المصرفية سمحت للمجهز (البائع) الأجنبي التأمين على البضائع خارج العراق من قبل الشركات الأجنبية." [التأكيد من عندنا. ميم كاف]
وأشار إليه أيضاً السيد محمد فؤاد شمقار، المدير المفوض لشركة دلنيا للتأمين في مقالته المنشورة في مدونة مجلة التأمين العراقي.
من خلال قانون الاستثمار العراقي وكذلك قانون الاستثمار لحكومة إقليم كوردستان بالسماح للمستثمر التأمين لدى شركة تأمين أجنبية أو وطنية حسب رغبته. وقد تعرضنا للموضوع في مقالات منشورة في مدونة التأمين العراقي.
من خلال العقود التي تبرمها الوزارات العراقية دون النص على إجراء التأمين لدى شركات تأمين عراقية.
من خلال تجاهل التأمين كما في عقود واتفاقيات وزارة النفط ومنها الاتفاقية العراقية الأردنية عن بيع النفط العراقي بأسعار تفضيلية وعدم إشراك شركات التأمين العراقية في تأمين الجانب العراقي من عملية النقل، وغيرها من العقود.
ويرد في تصريح آخر للسيد وزير التخطيط والتعاون الإنمائي بشأن نزيف المال العراقي:
"فالعراق اليوم حسب قوله نزف كثيرا ويجب ان يتوقف هذا النزيف وان تعود الخبرات والمال لبناء البلد وهذا لن يأتي بقرار حكومي."
لو سلمنا جدلاً أن التغيير لن يأتي بقرار حكومي هل يا ترى أن استقرار "الأوضاع وحصول الأمان والاستقرار والأجواء الاقتصادية المشجعة على العمل"، كما يؤكد، سيؤدي إلى وقف نزيف أقساط التأمين العراقية (وهو نزيف مالي وله تبعات سلبية في الحد من وقف تطوير القدرات الفنية لشركات التأمين) دون مرورها بشركات التأمين العراقية؟ لا نعتقد ذلك فقانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005 قد شَرّع لهذا النزيف إضافة إلى قرارات أخرى. وكمحاول أولية لرسم معالم بديل نقترح ما تقدمنا به لأكثر من جهة في العراق:
إعادة النظر بقانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005
نرى أن إعادة النظر يجب أن تتجاوز مجرد رصد الأخطاء والثغرات بل تمتد لتشمل الرؤية التي يقوم عليها هذا القانون. فأحكام هذا القانون ينطوي على تناقض مستتر يتيح فرصة عدم الالتزام به. فالمادتين 13 و14 تنصان على ما يلي:
"المادة-13- لا يجوز مزاولة أعمال التأمين في العراق إلا من:
أولا- الشركات العراقية العامة.
ثانيا- الشركات العراقية المساهمة الخاصة أو المختلطة.
ثالثا- فروع شركات التأمين الأجنبية المسجلة في العراق.
رابعا- كيانات تأمين التكافل أو إعادة التكافل.
خامسا- مؤمن أو معيد تأمين آخر يعتبره رئيس الديوان مؤهلا وذو قدرة مالية شرط التزامه بأحكام هذا القانون.
المادة-14- أولا- لا يجوز لأي من المنصوص عليهم في المادة (13) من هذا القانون أن يمارس أعمال التأمين إلا بعد حصوله على إجازة بذلك وفقا لأحكام هذا القانون."
لكن الملاحظ، وبشهادة شركات التأمين العراقية ومستشاريها القانونيين، أن شركات التأمين غير العراقية وغير المسجلة لدى وزارة التجارة وغير المجازة من قبل الديوان تقوم بالاكتتاب بالأعمال العراقية في أوطانها وبذلك تحرم شركات التأمين العراقية، المسجلة والمجازة من قبل ديوان التأمين العراقي وتدفع الضرائب والرسوم عن نشاطها، من حقها القانوني في الاكتتاب بأعمال التأمين. وقد نشأ هذا الوضع، الذي خسرت شركات التأمين العراقية بسببه ملايين الدولارات من الأقساط مثلما خسرت الخزينة إيرادات رسم الطابع على وثائق التأمين وكذلك إيرادات الضريبة على شركات الـتأمين، وكل ذلك لأن قانون تنظيم أعمال التأمين لا يضم مواد إضافية لضبط الاكتتاب وضمان الالتزام بهاتين المادتين. لا بل أن القانون يؤكد على حرية شراء منتجات التأمين وخدماته من أي شركة للتأمين أو إعادة التأمين. فقد جاء في الفقرة الأولى من المادة 81 في قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005 ما يلي:
"لأي شخص طبيعي أو معنوي عام أو خاص الحق في الاختيار بشراء منتجات التأمين وخدماته من أي مؤمِن أو معيد تأمين ما لم ينص القانون خلاف ذلك."
إزاء هذا الوضع يصبح ضرورياً القيام بالمراجعة الفنية والقانونية لقانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005 فهو يشكل العنصر الأساس في السياسة التأمينية الوطنية.
وقد اقترحنا وضع ضوابط بهذا الشأن وإدخال بعض التعديلات على القانون ومنها:
اشتراط إجراء التأمين على الأصول والمسؤوليات القانونية الناشئة عنها لدى شركات تأمين مسجلة لدى الدوائر المختصة في العراق ومجازة من قبل ديوان التأمين العراقي، السلطة الرقابية، بموجب المادتين 13 و 14 من القانون.
تحريم إجراء التأمين خارج العراق، أي خارج القواعد الرقابية التي يديرها الديوان، وهو ما يطلق عليه بالإنجليزية prohibition of non-admitted insurance واعتبار مثل هذا النوع من التأمين باطلاً إلا في حالات محددة يجب النص عليها ودائماً دون إجحاف بمصالح شركات التأمين المسجلة في العراق والمجازة من قبل الديوان.
فرض غرامات مالية وغير مالية عند مخالفة هذا الشرط وإلزام الطرف المخالف بشراء التأمين من شركة تأمين مسجلة ومجازة في العراق.
ويمكن تعزيز الالتزام بهذه الشروط وضمان تطبيقها من خلال التنسيق مع أطراف أخرى ومنها:
الإدارات الجمركية عن طريق تقييد إخراج البضائع المستوردة على أنواعها من الموانئ العراقية البرية أو البحرية أو الجوية وذلك باشتراط إبراز وثيقة تأمين صادرة من شركة تأمين مسجلة ومجازة في العراق.
عدم تقديم السلف أو الدفع على الحساب أو إجراء التسوية النهائية لعقود المقاولات دون إبراز وثيقة تأمين صادرة من شركة تأمين مسجلة ومجازة في العراق. وكانت الممارسة في الماضي تقوم على إلزام المقاول، عند تخلفه عن إجراء التأمين، تسديد أجر المثل (قسط التأمين المقابل لتأمين عقد المقاولة) والذي كان يستقطع من استحقاقات المقاول لدى رب العمل.
النص في عقود الدولة على إجراء التأمين مع شركات تأمين مسجلة ومجازة في العراق. وهذا أمر منوط بوزارة التخطيط والتعاون الإنمائي.
ترسيخ الإقطاعيات الحزبية الطائفية: إعاقة التغيير
من خلال الرصد وكتابات العراقيين وغيرهم نرى أن معظم الوزراء والمسؤولين الرسمين يتحدثون منفصلاً عن بعضهم مدللين بذلك على أن الحكومة، التي هم أعضاء فيها، لا تمتلك سياسة أو رؤية واضحة موحدة تجاه القضايا العامة التي تمس مصالح الناس والشركات الخاصة والعامة. يتصرفون كأنهم ليسوا أعضاء في مجلس الوزراء وكأن فكرة المسؤولية الجماعية collective responsibility لا تنطبق عليهم. وهذا هو الواقع لأن تشكيلة الحكومة تقوم على أساس حزبي وطائفي يترجم نفسه في بنية مؤسسات الدولة ويترسخ فيها. ويعجب المرء عندما يرى الوزراء في وسائل الإعلام يتحدثون ويعلقون كما لو أنهم مواطنين عاديين ومعلقين صحفيين وليسوا من المشاركين في صنع القرار السياسي والاقتصادي. هل أن صنع القرار والإدارة الحكومية أصبحت محكومة بقوانين حتمية كتلك التي تحكم الطبيعة ولا يستطيعون التأثير عليها؟
في مثل هذا المناخ أمن المستغرب أن لا يشغل النشاط التأميني حيزاً في فكر الوزراء والمسؤولين؟ إن كانت السياسات الاقتصادية الوطنية العامة تعاني من خلل يصبح غياب التأمين كآلية ونشاط اقتصادي أمراً نافلاً. أضف إلى ذلك المردود الأكبر حجماً الذي يمكن الحصول عليه من اقتصاد الصفقات التي تشير إليها بعض الصحف. هذه الصفقات، كما تتجلى في إحالة المشاريع، يجري الإعداد لها سراً لمنفعة البعض داخل مؤسسات الدولة وفئات أخرى خارجها وإيهام المواطنين والمواطنات بأنهم ملتزمين بقواعد المنافسة والشفافية، وهو ما نوه عنه أحد نواب البرلمان المستقلين عندما قال لإحدى وكالات الأنباء:
هناك شبهات كثيرة حول الشركات التي حصلت على المشاريع الاستثمارية التي تقدمت بها وزارة الصناعة والمعادن ،خاصة وان اغلبها كانت من الشركات العاملة في العراق أيام النظام السابق وعملت على الاستحواذ على ملايين الدولارات من أموال الشعب بعد الاحتلال الأمريكي بتقديمها وثائق مزورة تفيد بتوريدها لمواد وبضائع وهمية للعراق و كان يفترض محاسبتها واسترداد المبالغ منها بدلا من إحالة المشاريع عليها.
الوزير الذي لا يعرف بنية وزارته والمثقل بأعباء الإقطاع الحزبي والطائفي لن يشغل نفسه بالنشاط التأميني العراقي؛ وكذلك المسؤول الذي يمارس الصفقات التجارية لعقود وزارته ومؤسسته كمقاول حزبي يعمل في سبيل تعظيم منفعته.
إعادة ترتيب البيت الوطني للتأمين العراقي
ليست هناك سياسة اقتصادية واضحة تؤشر على أن خياراً اجتماعياً معيناً يلزم تصرف الوزارات والمؤسسات الرسمية، وأن الاقتصاد يسير نحو تحقيق أهداف مرسومة. وفيما يخص حالة التأمين ليست هناك قرارات توجيهية تتماشى مع متطلبات التنمية ومع سياسة الاستفادة القصوى من الموارد المحلية ومنها قطاع التأمين العراقي بشقيه الإنتاجي والاستثماري.
في مقالة لنا ذكرنا أن:
الأطروحة الذي حاولنا ونحاول توصيلها، وبتواضع، للعاملين في سوق التأمين العراقي، تقوم على التنبيه إلى أهمية دراسة القوانين الحالية وممارسات طالبي التأمين من العراقيين والأجانب ومحاولة تغييرها لصالح شركات التأمين العراقية. وهي أطروحة تبدو بسيطة لكن العمل على تحقيقها يحتاج إلى جهود جماعية، وتحرك مؤسسي نظراً للمصالح المترسخة التي تقف وراء الوضع الحالي لقطاع التأمين العراقي. نشر بضع مقالات هنا وهناك لا يفي بالمرام إن لم يتبعه نقاش واسع، وتحديد لرؤى يصار إلى توصيلها للجهات صاحبة القرار السياسي-الاقتصادي والتشريعي.
ونرى أن حالة شبه الركود في قطاع التأمين العراقي ناتج عن غياب رؤية أو عدم وضوح الرؤية لما يراد لهذا القطاع من دور يؤديه سواء بين العاملين فيه أو لدى مؤسسات الدولة المعنية به. نعلم أن الرؤية العامة للاقتصاد العراقي ليست واضحةً والتأمين، ربما، يعبر عن ذات عدم الوضوح العام. لكن ذلك لا يعفي أهل التأمين من إعادة ترتيب بيتهم الوطني، الفيدرالي، المشترك. وهو مسعى يستلزم بذل الكثير من الجهد وليس الاكتفاء بالوقوف على تخوم الأمنيات أو انتظار ما ستؤول إليه الأوضاع.
محاولتنا هذه بحاجة إلى مراجعة وتقييم من أصحاب الشأن في قطاع التأمين العراقي وفي الوزارات المعنية بمكانة ومستقبل هذا القطاع ضمن السياسات الاقتصادية والاقتصاد العراقي الذي لم تتضح معالمه بعد. أملنا أن يقوم أهل البيت التأميني برسم سياسة أو رؤية لهذا البيت ضمن السياسة العامة للتنمية الاقتصادية ومعطيات الاقتصاد الحالي وما يتوقع له من ديناميكية ونمو في المدى القصير والأطر القانونية المقيدة للنشاط التأميني العراقي.
خطة تأشيرية للنشاط التأميني
واختصاراً، فإن السياسة التأمينية، التي ندعو لها يمكن أن تتضمن معالجة العناوين التالية:
دور الدولة المباشر وغير المباشر في النشاط التأميني: التأمين التجاري والاجتماعي.
رسملة شركات التأمين العامة والخاصة.
أطروحة خصخصة شركات التأمين ومدى الحاجة إليها ضمن الواقع الحالي للنشاط التأميني.
الموقف من دور شركات القطاع الخاص والشركات الأجنبية في سوق التأمين العراقي.
تكامل سوق التأمين العراقي: على المستوى الوطني الفيدرالي.
تكامل سوق التأمين العراقي: على مستوى الخدمات النوعية التكميلية (خبراء تسوية الخسائر، خبراء تقييم الممتلكات العينية، الوساطة التأمينية).
السياسة المالية وتأثيرها على دور التأمين في الاقتصاد الوطني.
نحن على قناعة أن رسم السياسة التأمينية، الذي يتطلب بحثاً مستفيضاً بما فيه إعادة النظر ببعض القوانين وكذلك تركة الفترة ما قبل 2003، يقع على عاتق الكيانات التأمينية. ولا أمل في وضع هذه السياسة بانتظار مبادرة من وزارة المالية وغيرها من الوزارات ذات العلاقة بالتأمين. نقول هذا وفي بالنا أن الموقف الرسمي من النشاط التأميني، في قناعتنا، يدور في فلك سياسة عامة تقوم على لجم دور الكيانات الاقتصادية الوطنية من خلال إهمالها لتتعرض للمزيد من التهرؤ كي تتسهل عملية إنجاح الاعتماد على الشركات الأجنبية. وكذلك عدم العمل على إعادة تأسيس كيانات وطنية كما هو الحال بالنسبة لإعادة تأسيس شركة النفط الوطنية. ومتى ما استطاعت كيانات التأمين وضع خطة تأشيرية للنشاط التأميني يصبح عندها سهلاً عرضها على الحكومة القائمة بهدف تبنيها كأحد مكونات السياسة الاقتصادية العامة.
مصباح كمال
لندن، نيسان 2009
هوامش ومراجع
1 في حوار أجراه غسان شربل مع أحمد الجلبي، جريدة الحياة، 21 آ1ار 2009، ص 10. المشروع الاقتصادي الأمريكي للعراق يذكرنا بمشروع شيوعية الحرب في روسيا، خلال الحرب الأهلية، للتحول الفوري نحو الإنتاج والتوزيع الشيوعي. وقد فشل هذا المشروع واستبدل سنة 1921 بما يعرف بالسياسة الاقتصادية الجديدة (النيب New Economic Policy) التي سمحت بالتجارة الداخلية الخاصة و "خصخصة" المصانع التي تستخدم أقل من عشرين عاملاً، كما سمحت للفلاحين بيع منتجاتهم في الأسواق المفتوحة وكذلك استخدام الأجراء. وقد تحول بعض هؤلاء الفلاحين إلى مزارعين رأسماليين (كولاك). وتم وقف العمل بهذه السياسة سنة 1929 بعد استبدالها بأول خطة خمسيه.
4 Gerald Epstein, “Central Banks as Agents of Economic Development,” Political Economy Research Institute, University of Massachusetts Amherst, September 2005. http://www.peri.umass.edu/Publication.236+M5d9a4547bec.0.html
5 مراسلات إلكترونية غير رسمية مع مدير عام الشركة العامة لتسويق النفط (سومو) في شباط 2009.
6 مصباح كمال ""الاتفاقية الأولية" بين وزارة النفط وشركة شيل لمشروع غاز الجنوب والتأمين على أخطار المشروع المشترك" دراسة غير منشورة تم توزيعها على مدراء شركات التأمين العراقية. [نشرت الدراسة فيما بعد في مدونة مجلة التأمين العراقي
8 مصباح كمال "قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005: مراجعة للخلفية وبعض الآثار الاقتصادية" Iraq Insurance Review
http://misbahkamal.blogspot.com/2008_07_01_archive.html
نشرت الدراسة أصلاً في مجلة الثقافة الجديدة، بغداد، العدد 318، 2006.http://209.85.229.132/search?q=cache:BIiN23tyTBAJ:insurance.arkansas.gov/PandC/CommPage.htm+arkansas+non-admitted+insurance+regulations&cd=2&hl=en&ct=clnk&gl=uk
10 محمد الكبيسي "دعوة لتعديل قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005" Iraq Insurance Review
http://misbahkamal.blogspot.com/2008_12_01_archive.htmlhttp://misbahkamal.blogspot.com/2008_03_01_archive.html
12 مصباح كمال "متى تستطيع شركات التأمين العراقية العمل في إقليم كوردستان العراق؟"
http://misbahkamal.blogspot.com/2008_02_01_archive.html
13 مصباح كمال "ضوابط تنظيم أعمال التأمين في إقليم كوردستان العراق: ملاحظات نقدية"
http://misbahkamal.blogspot.com/2008_02_01_archive.html
14 تصريح وزير التخطيط والتعاون الإنمائي لوكالة الأنباء (إيبا): انخفاض أسعار النفط عالميا سوف يضر العراق إذا لم تطور القطاعات الإنتاجية، 2009-02-04.
15 أنظر: مصباح كمال، "رسالة غير مكتملة إلى جمعية شركات التأمين وإعادة التأمين في العراق: لنعمل على وقف الإساءة لقطاع التأمين العراقي"، مدونة Iraq Insurance Review http://misbahkamal.blogspot.com/ 23 يناير 2009.
16 أنظر: محمد فؤاد شمقار، "في الدفاع عن قطاع التأمين العراقي" المنشورة في مدونة Iraq Insurance Review بتاريخ 11/2/2009. http://misbahkamal.blogspot.com/2009_02_01_archive.html
17 "علي بابان لـ (النور): البنك المركزي يشجع على تهريب ملايين الدولارات" صحيفة النور، 22/2/2009.
18 وكالة أنباء إيبا، بغداد 5 نيسان 2009: "الصجري: على الحكومة وهيئة النزاهة عدم المصادقة على مشاريع وزارة الصناعة الاستثمارية."
19 مصباح كمال "الشركات الأجنبية وشركات التأمين العراقية وضرورة تعديل قانون تنظيم التأمين لسنة 2005"
Iraq Insurance Review, http://misbahkamal.blogspot.com/2009/03/2005-29-2009.html
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق