تفعيل دور شركات التأمين في تعزيز موارد الدولة: مناقشة دعوة وزير المالية مصباح كمال دعوة الوزير جاء في خبر، في بضعة فقرات، تحت عنوان "إعداد دراسة لزيادة رواتب المتقاعدين" نشرت في صحيفة الصباح البغدادية يوم 6 أيار 2009 أن وزير المالية وجه دعوة، خلال اجتماع عقده مع عدد من المسؤولين والمدراء العامين في الوزارة، لإعداد دراسة موسعة لزيادة رواتب المتقاعدين خلال أسبوعين، ودعا إلى تفعيل دور شركات التأمين في تعزيز موارد الدولة. وما يهمنا في هذا الخبر هو دعوة السيد الوزير لتفعيل دور شركات التأمين في تعزيز موارد الدولة. دعوة حسنة تستحق الاهتمام ولكن ما هي وسائل تفعيل دور الشركات في تعزيز موارد الدولة؟ لا ندري إن قامت وزارة المالية بتكليف أحد موظفيها، أو مجموعة منهم من المعنيين بالنشاط التأميني بالبحث في هذه الوسائل أم أن دعوة الوزير ستبقى تراوح في مكانها كشعار ينتظر التحقيق في المستقبل. نفترض أن دعوة الوزير تشمل شركات التأمين العامة والخاصة، وللوزارة اليد الطولى في تسيير شركات التأمين العامة لكننا لا نعرف إن كانت الوزارة والمؤسسات التابعة لها تهتم فعلاً بشركات التأمين الخاصة. وقد نما إلى علمنا أنها لا تكلف نفسها مجاملة الرد على الخطابات الموجه لها من شركات التأمين الخاصة. ونلاحظ أن الوزير تحدث عن إيرادات الدولة وليس دور صناديق التأمين في التنمية الاقتصادية، أي إنه تحدث عن حاجة آنية تنحصر فيما نرى بسد العجز في ميزانية الدولة. خلفية دعوة الوزير تكمن خلفية الدعوة في طبيعة الاقتصاد العراقي الريعي (وتأثره بالتقلبات في أسعار النفوط وفي أسعار الصرف) وغياب السياسات الاقتصادية الواضحة وعدم كفاءة الأجهزة القائمة والمديرين لها من أهل المحاصصة على أنواعها. لكن المحفز الأساسي لهذه الدعوة هو العجز في ميزانية 2009.[1] وبهذا الصدد نقتبس مطولاً من دراسة نشرها د. شاكر لطيف بين فيه: "ضعف قدرة السلطة الاقتصادية والمالية للدولة على تحديد ومعرفة العوامل المحددة والمؤثرة على حجم الإيرادات العامة ومصادرها وبالتالي حجم وتوزيع الإنفاق العام" مضيفاً في شرحه لهذه الظاهرة "كثرة اللجوء إلى الموازنات التكميلية. إن اللجوء إلى الموازنة التكميلية كما حصل في الأعوام السابقة وفي عام 2008 بسبب حصول الدولة على موارد إضافية نتيجة ارتفاع أسعار البترول وإنفاق أكثر من 70% منها على الإنفاق التشغيلي الاستهلاكي غير المنتج يعبر عن ضعف القدرة على استيعاب مبادئ السياسة المالية وآثارها الاقتصادية والاجتماعية وانعكاسات هذه السياسة على المؤشرات الاقتصادية الكلية وخاصة في ظروف انهيار القطاعات المنتجة للاقتصاد الوطني." "إن الاعتماد على مصادر غير دائمية لتمويل جزء من الإنفاق العام (قدر حجم العجز في الموازنة لسنة 2009 بـ 18 ترليون دينار أي ما يساوي 23% من حجم الإنفاق العام( والتي تتمثل بالمبالغ المدورة للسنة أو للسنوات المنصرمة في تغطية عجز الموازنة الاتحادية نتيجة لضعف القدرة التنفيذية للإنفاق العام وخاصة الإنفاق الاستثماري أو الاعتماد على ما متوفر في صندوق التنمية من موارد يخضع استخدامها إلى قرارات والتزامات دولية أو محاولة إلزام البنك المركزي على التنازل عن جزء من الاحتياطي الاستراتيجي، يعبر عن عدم قدرة السياسة المالية المتبعة وعجزها عن إيجاد وتطوير مصادر التمويل الدائمية والتغير النوعي في تركيبة الإيرادات حيث لا تزال الإيرادات البترولية تشكل حوالي 95% من مجموع موارد الموازنة الاتحادية. ورغم مرور ست سنوات على تغير النظام لم تتمكن السلطة المالية من وضع وتنفيذ سياسة ضريبية تحقق إيرادا متناميا للموازنة وتلبي، بنفس الوقت، متطلبات التنمية في مختلف قطاعات الاقتصاد الوطني. وبمعنى أدق، لم تتمكن هذه السياسة من إعادة الاعتبار للسياسة الضريبية في تنفيذ وظائفها الاقتصادية والاجتماعية والمالية ودور هذه السياسة في إعادة توزيع الناتج الإجمالي والدخل الصافي وتغير التركيب القطاعي لهما."[2] [التأكيد من عندنا] أترى أن دعوة الوزير تؤشر على فهم أفضل للسياسة المالية بضمنها السياسة الضريبية؟ سيظل السؤال قائماً لحين بروز استراتيجيه اقتصادية اتحادية واضحة المعالم لمسار الاقتصاد العراقي والتحول المرتجى له أدوات تفعيل دور شركات التأمين في تعزيز موارد الدولة إحدى وسائل التفعيل هو ضبط جباية الرسوم والضرائب من شركات التأمين إن كان هناك ما يشوبها من نقص أو انحراف أو إهمال. وقد يتطلب ذلك تجديد معلومات ومهارات أجهزة وزارة المالية القائمة على إدارة هذه الوظيفة. رسم الطابع تساهم شركات التأمين في الوقت الحاضر في رفد موارد الدولة من خلال رسم الطابع، وهو بنسبة%3.1 يستوفى على أقسط التأمين بموجب قانون رسم الطابع رقم 16 لسنة 1974 الذي نعتقد أنه ما زال نافذاً. وليس هناك ضريبة على أقساط التأمين والتي يتحملها المؤمن لهم كما هو الحال في العديد من أسواق التأمين في العالم. ومن المعروف أن الضريبة على أقساط التأمين قد تؤدي إلى عزوف الناس عن شراء التأمين ولهذا فإن الحكومات تعفي وثائق التأمين على الحياة من الضريبة لأن أقساط التأمين على الحياة وسائل ادخارية واستثمارية تساهم في التنمية الاقتصادية ومن هنا منشأ تشجيع الدولة لهذا النوع من التأمين. ضريبة شركات التأمين كما تساهم الشركات أيضاً من خلال تسديد الضريبة على إيراداتها. وهي حسب علمنا محددة بنسبة ثابتة قدرها 15% تجبى حسب قانون الضرائب رقم 113 لسنة 1982 على إيرادات شركات القطاع الخاص. (نتمنى على زملائنا من العارفين بالموضوع تصحيح هذه المعلومات والإضافة إليها). التغلغل التأميني يمكن تعزيز موارد الدولة أيضاً من خلال تعظيم التغلغل التأميني - نسبة دخل أقساط التأمين إلى الناتج المحلي الإجمالي – الذي يعني في محصلته زيادة إيرادات شركات التأمين وبالتالي توسيع حجم الرسوم والضرائب المستوفاة على أعمالها. هناك وسائل مختلفة لزيادة معدل التغلغل التأميني ومنها على سبيل المثال: جعل فروع معينة من التأمين إلزامياً كالتأمين الإلزامي على المسؤولية المدنية الناشئة عن حوادث السيارات. وهو قائم في الوقت الحاضر بفضل قانون التأمين الإلزامي من حوادث السيارات رقم 52 لسنة 1980 وتعديلاته. وحسب علمنا فإن هذا القانون ليس مطبقاً في إقليم كوردستان ونرجو من العارفين إلقاء الضوء على الموضوع لأنه يمس موضوع التفكك في السياسة الاقتصادية ودور المحاصصات ونظام جباية الضرائب في المنافذ الحدودية. التأمين الإلزامي الصحي وهو موضوع ذو بعد اجتماعي اقتصادي يمس مصالح شريحة واسعة من الناس ليس هذا بالمكان المناسب للحديث عنه يقوم على قناعات، قابلة للنقاش، بشأن قدرة الدولة العصرية من عدمها على تمويل الخدمات الصحية وغيرها من الخدمات العامة. إلزام المؤسسات البلدية والإدارات المحلية والوزارات لإجراء التأمين على الأصول التي تمتلكها أو الخاضعة لإدارتها والمسؤوليات القانونية والتعاقدية التي تنشأ عنها. التأمين الإلزامي في الوقت الحاضر ينحصر بضمان المسؤولية الشخصية للموظفين في هذه المؤسسات عن حوادث الاختلاس والأضرار الأخرى التي تلحق بأموالها من قبل الموظفين. وهناك تشريعات قائمة بهذا الشأن ترجع إلى ما قبل خمسينات القرن الماضي. جذب فئات جديدة للتأمين على الأخطار التي تتعرض لها ولا تؤمن عليها لأسباب دينية أو أخلاقية أو اقتصادية. وفي بالنا هنا نموذج التأمين التكافلي بشقيه الإسلامي والتجاري الذي يمكن أن يلبي طموح البعض من طالبي التأمين المحتملين. وكذلك، توسيع دائرة طالبي التأمين لتشمل الفئات الفقيرة من خلال ما صار يعرف بالـ micro-insurance وهو موضوع جديد برز مع التوجهات الليبرالية الجديدة في تقليص، أو إلغاء دور الدولة، في توفير أنماط من الحماية الاجتماعية والاقتصادية لذوي الدخول الواطئة جداً وفقراء الريف. وبالطبع كلما زادت معدلات النمو الاقتصادي زادت فرص التأمين على الوحدات الاقتصادية والتجارية الجديدة. وبالنسبة للعراق فإن توقعات النمو الاقتصادي هذه السنة والسنة القادمة تميل نحو الهبوط بسبب تدني الإيرادات النفطية وبطء الاستثمارات المحلية والأجنبية. تطور الثقافة الحقوقية تجاه مسؤولية الأفراد والمؤسسات عن أفعالها يؤدي إلى قيام الحاجة للحماية التأمينية من المسؤولية المدنية. وقد يتحقق هذا الوضع من خلال إطلاق حملة واسعة منظمة لخلق ثقافة تأمينية وضمن منظور عام لحقوق الإنسان. وتلعب السياسات الضريبية دوراً مهماً بالتأثير على الطلب الفعال على شراء الحماية التأمينية. ففي التأمين على الحياة يميل المؤمن لهم المهتمين ببرامج تأمينية تجمع بين التأمين التقليدي والاستثمار. الضرائب على هذه وغيرها من وثائق التأمين وكذلك على شركات التأمين قد تنفر مجموعات من الناس من شراء حماية تأمينية. كما أن شركات التأمين، كمؤسسات تجارية ربحية، تحول عبء ما يفرض على أموالها من ضرائب على عاتق المؤمن لهم من خلال زيادة في أسعار التأمين. وكل ذلك يؤثر على مدى التغلغل التأميني. إدخال برامج تأمينية جديدة كالتأمين على المدارس والجامعات والجوامع والكنائس ودور العبادة الأخرى، التأمين على قطاعات معينة كتلاميذ المدارس وأساتذة الجامعات وموظفيها .. الخ. لا يمكن تطبيق وسائل زيادة التغلغل التأميني بسرعة إذ أنها تتطلب البحث والوقت والتمويل والترويج وتغيير القناعات الموروثة والتحول من الاتكال، بأشكاله المختلفة، نحو الفردانية. كما أن بعض الوسائل ذو طابع إشكالي ينطوي على نتائج غير متوقعة ـ كما هو الحال بالنسبة للسياسة الضريبية. لكن العمل على تحقيقها، أو بعض منها، سيخدم قطاع التأمين العراقي مثلما يوفر مورداً ضريبياً موسعاً للدولة ويقع عبء تنمية وتطوير قطاع التأمين وإشاعة الحماية التأمينية في المجتمع على الكيانات التأمينية العاملة في العراق بما تقوم به وما تعرضه من اقتراحات على أجهزة الدولة المعنية بالقطاع. الحد من تسريب أقساط التأمين العراقية وتعديل الأمر رقم 10 هناك حاجة ملحة لوقف تسريب أقساط التأمين العراقية إلى الخارج أو الحد من تأثيرها على حجم أقساط التأمين التي لا تكتتب بها شركات التأمين العراقية في الوقت الحاضر بفضل الغطاء القانوني الذي يوفره الأمر رقم 10 (قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005).[3] وقد ذكرنا في دراسة لنا أن شركات التأمين غير العراقية وغير المسجلة لدى وزارة التجارة وغير المجازة من قبل ديوان التأمين العراقي تقوم بالاكتتاب بالأعمال العراقية في أوطانها وبذلك تحرم شركات التأمين العراقية - المسجلة والمجازة من قبل الديوان وتدفع الضرائب والرسوم عن نشاطها - من حقها القانوني في الاكتتاب بأعمال التأمين. وقد نشأ هذا الوضع، الذي خسرت شركات التأمين العراقية بسببه ملايين الدولارات من الأقساط مثلما خسرت الخزينة إيرادات رسم الطابع على وثائق التأمين وكذلك إيرادات الضريبة على شركات الـتأمين، وكل ذلك لأن قانون تنظيم أعمال التأمين لا يضم مواد إضافية لضبط الاكتتاب وضمان الالتزام بما ورد فيه (المادتين 13 و 14 من القانون). كما أن القانون يؤكد على حرية شراء منتجات التأمين وخدماته من أي شركة للتأمين أو إعادة التأمين (المادة 81). مسألة إعادة النظر بهذا القانون منوط بجمعية شركات التأمين وإعادة التأمين في العراق بالتنسيق مع الأجهزة المعنية في وزارة المالية و كذلك البرلمان. إعادة النظر في قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005 ستكون رافعة أساسية في تفعيل دور شركات التأمين في حماية الأصول العراقية، وفي زيادة حجم أقساط التأمين التي تكتتب بها، وبالتالي ترفع من الإيراد الضريبي على دخل هذه الشركات. تحريم التأمين خارج العراق، أي خارج القواعد الرقابية، وهو ما يعرف باللغة الإنجليزية prohibition of non-admitted insurance يجب أن يكون مثبتاً في القانون. والنص على التحريم موجود في قوانين التأمين في مختلف دول العالم بما فيها الولايات المتحدة الأمريكية التي قام مفوض التأمين في إحدى ولاياتها بتدبيج الأمر رقم 10 أيام بول بريمر. لماذا التركيز على شركات التأمين لتعزيز موارد الدولة حجم أقساط التأمين في الوقت الحاضر صغير ربما لا يتجاوز 30 مليون دولار (نرجو من القراء في قطاع التأمين تصحيح هذا الرقم أو تأكيده). ما هو حجم الإيراد الذي يمكن أن تستوفيه وزارة المالية من قطاع التأمين اعتماداً على هذا الرقم، أو من الرسوم المفروضة على وثائق التأمين؟ نعتقد بأن حجم الإيراد صغير، وسيظل صغيراً مع استمرار الأوضاع القائمة في قطاع التأمين، وهو لا يعادل نزيف الثروات العامة والهدر المستمر لموارد الدولة ومنها: رواتب عالية غير مستحقة، ومعاشات تقاعدية واهية في أسس اكتسابها كتلك التي تمنح للمستشارين (يقال أن لرئيس الوزراء 80 مستشار يتمتعون برواتب عالية تضاهي رواتب الوزراء وسيمنحون رواتب تقاعدية بعد مغادرة رئيس الوزراء لوظيفته)، إقامة في الخارج على حساب الدولة بعد إنجاز، أو عدم إنجاز، المهمات الرسمية، ومخصصات غير مبررة. يضاف إلى ذلك تهريب النفط العراقي والعقود المبالغ في قيمها في مجالات مختلفة أصبحت موضوعاً للتعليقات الصحفية. وكذلك مظاهر الفساد المالي والإداري الأخرى التي تستنفذ أمولاً كبيرة من خزينة الدولة ولا من رادع بفضل المحاصصات الطائفية والقومية والحزبية والتجاوزات على القانون كالشهادات المزورة ومحاباة الأقارب وما تعنيه من هدر للأموال العامة وحرمان المستحقين من حقوقهم. لم الاهتمام إذاّ بقطاع التأمين العراقي كمصدر لتعزيز موارد الدولة؟ أهو لذر الرماد في العيون وإخفاء النزيف المستمر لموارد الدولة أم هو حقاً جزء من سياسة جديدة تقوم على تعزيز مكانة الدولة ومؤسساتها؟ هذا موضوع نقاوم رغبة الكتابة فيه هنا ولكن لنقرأ ما يقوله الغير، فقد جاء في مقالة افتتاحية لنشرة التقدم: "إن نظام المحاصصة السياسية اثبت انه يتقاطع تماما مع بناء دولة حديثة قائمة على سيادة القانون وإحقاق العدالة. فما يقره القانون من ملاحقة قانونية للمفسدين يقوم النظام السياسي القائم على المحاصصة بإنقاذهم مجانا، أو بإصدار قانون يحتال على حيثيات قضاياهم ويصدر عفوا عن المتورطين به. مرة أخرى يظهر نظام المحاصصة عيوبه في حين أن مؤسسيه ومن يسبغ عليه الشرعية والديمومة ينددون جميعا بالفساد والمفسدين. إذا كان الفساد لا أخلاقيا فإن مبدأ المحاصصة اثبت انه مولد لا يهدأ للفساد. انه مبدأ لا أخلاقي كذلك. إن وجود إرادة سياسية حازمة لمكافحة الفساد يبدأ من الرجوع عن النظام الذي يولده ويجعل منه ممكنا في بناء الدولة."[4] أليس غريباً أن نكتشف فجأة شحة في الموارد المالية للدولة لنلجأ إلى شركات التأمين الضعيفة، والمضعفة بفعل القانون، لسد العجز؟ عندما كانت الموارد المالية وفيرة، ما الذي عملته وزارة المالية كمساهمة في تفعيل دور شركات التأمين؟ وسؤال آخر: هل كانت شركات التأمين في سبات وقد آن الأوان لتفعيل دورها؟ الوزير وأعوانه ومستشاريه هم كمن يحاول استعمال إصبع لوقف "فيضان" هدر المال العام في غياب إستراتيجية اقتصادية واضحة وحكومة تفتقد إلى ممارسة المسؤولية الجماعية. مصباح كمال 13 أيار 2009 [1] "In 2009, Iraq will be cushioned by surpluses from previous years. But by next year, there is a real danger that the government will be in a position "where they basically run out of money," said a senior U.S. official here, who spoke on condition of anonymity. Forced to curtail spending because of a budget deficit this year of at least $18 billion, Iraq has launched a major drive for foreign investment. But private investors have shown little inclination to commit resources to a country where bombings and shootings, though greatly reduced, are still a regular occurrence. "The No. 1 reason is security. And what happened in these past weeks didn't help," Finance Minister Bayan Jabr said in an interview, referring to a sharp increase in high-profile bombings in April.” Los Angeles Times, 11 May 2009: http://www.latimes.com/news/nationworld/world/la-fg-iraq-economy11-2009may11,0,6735436.story [2] د. شاكر لطيف، "دور السياسة المالية في تنفيذ أهداف الإستراتيجية الاقتصادية العليا للدولة"، صحيفة العدالة، 10 نيسان 2009. http://www.aladalanews.net/index.php?show=news&action=article&id=50382 نشرت الدراسة أيضاً في صحيفة الصباح البغدادية. [3] كتبنا مثلما كتب زملاء آخرين عن الجوانب السلبية في هذا القانون ونشرنا العديد من المقالات عنها في مدونة مجلة التأمين العراقي الإلكترونية، نرجو الرجوع إليها للتعرف على التفاصيل والبدائل المقترحة. http://misbahkamal.blogspot.com/ [4] التقدم، النشرة الأسبوعية لمعهد التقدم للسياسات الإنمائية، بغداد، العدد 69، 13 أيار 2009