Insurance Impact of Removing Iraq from the Burdens of UN Chapter VII

إخراج العراق من طائلة الفصل السابع ومدى تأثيره على قطاع التأمين

  

مصباح كمال

 

نشرت هذه المقالة أولاً في موقع شبكة الاقتصاديين العراقيين في 24 آب 2013

 

[1]

بتاريخ 27 حزيران 2013 صوّت مجلس الامن بالإجماع على القرار 2017 بإخراج العراق (جزئياً) من طائلة الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة والالتزامات المترتبة عليه، ونقل حالة الملفات العالقة بين العراق والكويت من الفصل السابع (صلاحية مجلس الأمن في فرض العقوبات أو التدخل العسكري عندما لا تستجيب الدول المتنازعة لمطالب المجلس) إلى الفصل السادس (الحل السلمي للنزاع بين الدول).  وتشمل الملفات العالقة إعادة جميع الكويتيين ورعايا البلدان الثالثة الى أوطانهم أو إعادة رفاتهم، وإعادة الممتلكات الكويتية، بما فيها المحفوظات الوطنية، التي استولى عليها العراق.  ويظل العراق محكوماً بتسديد تعويضات إلى الكويت بقيمة 11 بليون دولار (من أصل 52 بليون دولار) الذي يأمل العراق أن يسدده سنة 2015.[1]

يهمنا في هذه المقالة القصيرة محاولة تلمس الآثار التأمينية لإخراج العراق جزئياً من التزامات الفصل السابع، وقبل ذلك الإشارة، سريعاً، إلى ما ترتب على إخضاع العراق لهذه الالتزامات أصلاً على قطاع التأمين العراقي.

 

يضم الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة المواد 39-51 لمعالجة الأوضاع التي تشكل تهديداً للسلم أو إخلالاً به وكذلك الأعمال العدوانية.  المادة 41 هي أول التدابير التي لا تتطلب استخدام القوات المسلحة.  وتنص المواد اللاحقة من الفصل السابع على التحول إلى استخدام القوات المسلحة.  تقرر المادة 41 صلاحية مجلس الأمن لاتخاذ "التدابير التي لا تتطلب استخدام القوات المسلحة لتنفيذ قراراته، وله أن يطلب إلى أعضاء "الأمم المتحدة" تطبيق هذه التدابير، ويجوز أن يكون من بينها وقف الصلات الاقتصادية والمواصلات الحديدية والبحرية والجوية والبريدية والبرقية واللاسلكية وغيرها من وسائل المواصلات وقفا جزئياً أو كليا وقطع العلاقات الدبلوماسية."[2]  وقف الصلات الاقتصادية، الذي ترجم نفسه بفرض العقوبات الاقتصادية (الحصار) على العراق في جملة من قرارات مجلس الأمن، بان أثره على قطاع التأمين وقد درسناها قبل عدة سنوات تحت ستة عناوين:

 

1   تجميد الأرصدة في الخارج (أرصدة شركة إعادة التأمين العراقية وشركة التأمين الوطنية المودعة في فرع مصرف الرافدين في لندن.  لم تكن لشركة التأمين العراقية أرصدة في الخارج.  وعندما فرضت العقوبات لم تكن شركات التأمين الخاصة قد تأسست بعد إذا أن القانون الذي سمح بذلك لم يصدر إلا سنة 1997).

2             تعليق ووقف إعادة التأمين.

3             إضعاف القاعدة المادية للشركات.

4            التأثير على حجم الأقساط.

5             تدهور الخطر المعنوي والمادي.

6            احتراف الصنعة: المعارف والمهارات.[3]

 

وكتبنا أيضاً عن "أرصدة شركة إعادة التأمين العراقية لدى مصرف الرافدين في المملكة المتحدة (تحت التصفية)"[4]  ما كتبناه عن تضرر قطاع التأمين جراء عقوبات الأمم المتحدة لا يستنفد كل جوانب الموضوع ويظل بحاجة إلى بحث موسع اعتماداً على المعطيات والبيانات التي لا تتوفر لدينا.  لقد ساهم الحصار الدولي (1990-2003) في تقويض قطاع التأمين مادياً وبشرياً وقزّمَ دوره في حماية الأصول الثابتة والمساهمة في الاستثمارات العينية والمالية.

 

[2]

مما يؤسف له أن العاملين في قطاع التأمين في العراق، وحسب علمنا، لم يبادروا للكتابة بشأن إخراج العراق من طائلة الفصل السابع سوى مقالة (خاطرة) قصيرة جداً كتبها أحد العاملين في القطاع مُكرساً فقرة واحدة قصيرة للتأمين مكتوبة بصيغة عمومية حول الاستثمار الجدي العربي والعالمي من خلال فتح وكالات ومكاتب لشركات التأمين (وسنعلق عليها فيما بعد).  وحتى هذه المقالة لم تر النور.[5]

 

ومن خارج القطاع، تنبأ د. بارق شُبّر، في مقابلة مع "العالم الجديد" أن صدور القرار سيؤدي إلى

 

"انخفاض تكاليف التأمين على نقل الركاب عن طريق الجو الى العراق بمعنى انخفاض اسعار تذاكر السفر من والى العراق، كما نتوقع انخفاض تكاليف شحن البضائع، مع انخفاض تكاليف تنفيذ المشاريع من قبل الشركات الاجنبية في العراق بعد زوال عوامل المخاطرة التي كانت تدخل في حساب الكلفة."[6]

 

ورحبت جريدة طريق الشعب بالقرار وأشارت إلى ما سيسفر عنه بالنسبة للتأمين في السياق التالي:

 

"لقد تحقق، أخيراً، ما كان يصبو له شعبنا باستعادة سيادة البلد وفتح الطريق لاستكمالها، وهو ما يستوجب عمل الكثير داخليا، واستثمار زخم القرار ومعانيه ومعطياته الهامة، للسير قدما على طريق إعمار بلدنا وإعادة بنائه، عبر تفعيل كل الأدوات والمستلزمات الوطنية في سبيل ذلك، وفي بناء علاقات دولية، سياسية واقتصادية، عنوانها الاحترام المتبادل والمصالح المشتركة، سعياً لتعويض سنوات الحرمان وما خلفته من تخلف علمي وتكنولوجي، وما بدا واضحاً على الكلف العالية لأجور التأمين والنقل، وأيضا، تسهيل تعامل مؤسسات الدولة الاقتصادية والجارية، العامة والخاصة، مع مثيلاتها من المؤسسات العالمية."[7]

 

وربما ينبهنا القراء إلى تعليقات أخرى حول أثر قرار مجلس الأمن على قطاع التأمين لم نستهدي إليها، والمساهمة في النقاش.

 

[3]

القول بأن آثار القرار ستمتد لتشمل الاستثمار بجدية وبنصيب أكبر في قطاع التأمين (فتح وكالات ومكاتب لشركات التامين العربية والعالمية)، وكما ورد في مقالة غير منشورة لأحد العاملين في قطاع التأمين، يقع، في الوقت الحاضر، في خانة التصورات النظرية.  فالمصالح العربية، ومنها مصالح تأمينية كويتية وخليجية أخرى، ساهمت في المشاركة في رأسمال شركات تأمين عراقية خاصة قبل بضع سنوات من صدور قرار 2017 لإخراج العراق من طائلة والتزامات الفصل السابع.  كما بادرت بعض شركات التأمين في الخليج إلى تأسيس شركات تأمين في العراق، بضمنها كوردستان العراق، وفق متطلبات قانون تنظيم أعمال التأمين لسنة 2005.  وكذا الأمر بالنسبة لشركات الوساطة في أعمال التأمين وإعادة التأمين إذ تأسست هذه قبل صدور القرار 2017 ولخدمة الشركات والمؤسسات الأجنبية العاملة في العراق وليس انتاج الأعمال لشركات التأمين العراقية إلا قليلاً وفي معظم الحالات ارتباطاً بمتطلبات الشركات الأجنبية.  معنى هذا أن الاستثمار في قطاع التأمين، رغم محدوديته، لم يكن مرتبطاً بوجود أو عدم وجود هذا القرار.

 

لو تحقق فعلاً الاستثمار الموسع في شركات ووكالات تأمين جديدة، بفضل هذا القرار، كما يرى بعض العاملين في قطاع التأمين، وفي ظل غياب الرقابة الصارمة من قبل ديوان التأمين العراقي على ممارسة النشاط التأميني في الوقت الحاضر، فإن ذلك سيزيد من التخمة في عدد الشركات، ويعمل على استشراء تنافس سعري هو موضوع شكوى مستمرة في الوقت الحاضر من قبل العديد من شركات التأمين، ويرتبط بتدني مستويات العملية الاكتتابية في أخطار التأمين.

 

أما الاستنتاج بان القرار سيوفر فرصه لشركات التأمين الحكومية والأهلية القائمة للعمل بفاعلية اكبر مع دخول الاستثمارات الجديدة فهو يقع، في الوقت الحاضر، في خانة التمنيات.  ندرج ذلك في خانة التمنيات لأن الإمكانيات الفنية المتوفرة لدى هذه الشركات هي، عموماً، دون المستوى المقبول دولياً وحتى عربياً ناهيكم عن القدرة الاحتفاظية المتواضعة لهذه الشركات وخاصة بالنسبة للمشاريع الهندسية والصناعات الكبيرة.  ولولا توفير شركة إعادة التأمين العراقية لباقة من اتفاقيات إعادة التأمين لما استطاعت معظم شركات التأمين الخاصة الاكتتاب بأعمال التأمين.[8]  ومع ذلك نُقرُّ أن وجود شركات تأمين أجنبية رفيعة المستوى في العراق ربما ستدفع باتجاه رفع مستويات الشركات القائمة (التأثير المباشر وغير المباشر من خلال المثال وتطوير العمالة المحلية المستخدمة spill-over المرتبط عادة بالاستثمار الأجنبي المباشر).

 

يظل الهاجس الأمني العنصر الأساس في تحديد دخول شركات التأمين الأجنبية إلى العراق للتنافس مع شركات التأمين القائمة.  ومتى ما دخلت شركات التأمين الأجنبية إلى سوق التأمين العراقي، من خلال شركات أو فروع مسجلة في العراق، فإنها تظلُّ مفتقرة إلى كادر تأميني عراقي مقتدر، وقد تضطر إلى استيراد الكادر، المؤهل فنياً ولغوياً، من خارج العراق – وهو ما يدعو له البعض، بالنسبة للشركات القائمة، ممن عمل مع شركات التأمين العراقية في كوردستان العراق، كون مثل هذه العمالة وسيلة لتغطية الفراغ التأميني الفني الحالي لإدارة النشاط اليومي، وتوفير مصدر محلي لتدريب بعض العناصر العراقية التواقة للتعلم والارتقاء بمستوياتها الفنية في التسويق والاكتتاب، وتسوية المطالبات، والتعامل مع متطلبات إعادة التأمين في الداخل والخارج.

 

الهاجس الأمني أيضاً هو ما يحول دون زيارة معيدي التأمين إلى العراق، وقد انقطع هؤلاء عن زيارة سوق التأمين العراقي منذ غزو العراق للكويت رغم الدعوات المقدمة لهم من قبل شركات التأمين العراقية.[9]  أما زيارة وسطاء التأمين الدوليين لبغداد فقد كانت محدودة جداً اقتصرت، حتى الوقت الحاضر، على ممثلي اثنتين من شركات الوساطة العالمية في سوق لندن.

 

[4]

هناك خيط مشترك بين تقييم طريق الشعب و د. بارق شبر – "الكلف العالية لأجور التأمين والنقل" قبل القرار و "انخفاض تكاليف التأمين على نقل الركاب عن طريق الجو الى العراق بمعنى انخفاض اسعار تذاكر السفر من والى العراق" بعد القرار.  حقاً، كانت كلفة التأمين البحري على الشحنات المتجهة إلى العراق بعد 2003 عالية، مقارنة بالفترة التي سبقت غزو الكويت عام 1990، وكان ذلك بسبب سوء الأوضاع الأمنية داخل العراق في أعقاب الاحتلال الأمريكي، ولهذا كان غطاء التأمين البحري ينتهي مع وصول الشحنات إلى الميناء العراقي.  يعني هذا أن خضوع العراق لطائلة الفصل السابع لم يكن له أثر على أسعار الاكتتاب بأخطار التأمين البحري.  وبناءً على ذلك فإن الانخفاض المتوقع في كلفة التأمين البحري بعد صدور القرار 2017 يقوم على تفاؤل يظل موضوعاً للتساؤل. ومن رأينا أن هناك عوامل أخرى تؤثر في تسعير الحماية التأمينية وتحديد شروطها وقرار تخفيف أحكام الفصل السابع ليس واحداً منها.

 

ربما تؤدي المنافسة بين شركات الطيران إلى تخفيض كلفة نقل الركاب إلى العراق، وكذلك المنافسة بين شركات التأمين من شأنها أن تؤدي إلى انخفاض تكاليف التأمين على نقل الركاب إلى العراق جواً وأسعار تأمين الطيران عموماً.[10]  وهنا أيضاً يكون أثر القرار موضوعاً للتساؤل ويظل الهاجس الأمني العنصر الأساس لهذا الفرع من التأمين.  فالمعروف أن الطائرات التي تنقل الركاب لا تبيت في المطارات العراقية في الوقت الحاضر – ربما لسبب اقتصادي (أجور الإقامة في أرضية المطار وغيرها) أو لسبب تأميني (اشتراط شركات التأمين التي تؤمن على هذه الطائرات عدم بقاء الطائرات في المطارات العراقية) أو لأسباب أمنية.

 

صحيح أن العملية الاكتتابية لمخاطر التأمين تأخذ بنظر الاعتبار موقع وبيئة هذه المخاطر وجملة من مزايا وصفات موضوع التأمين وبيانات أخرى ذات علاقة به، وكذلك كلفة إدارة الاكتتاب والسيطرة على الخطر (إجراء الكشف الموقعي إضافة إلى شروط تعاقدية معينة) وكلفة تسوية المطالبات إلا أن الحالة العراقية تخضع لما أسميناه بالتقييم الاكتتابي للعراق[11] القائم على اعتبار العراق منطقة خطرة تستحق بموجبه تحميل أسعار التأمين على الممتلكات والمسؤوليات القانونية والمشاريع الهندسية بقسط إضافي يتناسب مع درجة الخطورة؛ وأزعم أن الفصل السابع لم يكن حاضراً في تقييم خطورة الممتلكات المعروضة للتأمين لدى شركات التأمين العراقية أو شركات التأمين وإعادة التأمين الأجنبية.  وهكذا يجري التمييز بين الاكتتاب في خطر يقع في مناطق معينة من العراق أو في كوردستان العراق.  أي ان الاكتتاب لا يكتفي بمجرد تطبيق القواعد الفنية بل يأخذ بنظر الاعتبار إدراك حقيقة الوضع الأمني القائم مثلما هو يعكس الفهم العام لمعيد التأمين لهذا الوضع.  هذا النمط الاكتتابي طُبق في العراق من قبل معيدي التأمين ولا يزال سارياً حتى مع صدور القرار 2017، وهو يعكس العامل الأمني مثلما يعكس، أحياناً، هشاشة المعلومات الاكتتابية التي تقدمها شركات التأمين العراقية لمعيدي التأمين، وكذلك موقف هؤلاء من إدارة هذه الشركات لمتطلبات المعيدين.

 

ونرى أن القرار لن يخفف من المشاكل التي يعاني منها قطاع التأمين والعُقد الداخلية لشركات التأمين (ضعف الكوادر، غياب الخط الثاني للمدراء وغيرها)، وكانت هذه محط اهتمامنا في مقالات سابقة منشورة.  وليست هناك حلول سحرية للمعضلات الداخلية لشركات التأمين العراقية أو البيئة القانونية والاقتصادية والسياسية التي تعمل في ظلها.  وتظل شروط التأمين، بما فيها أسعار التأمين، على الممتلكات والصناعات والمشاريع الهندسية وغيرها محكومة بمواصفاتها الداخلية بضمنها القدرات الذاتية الفنية لشركات التأمين العراقية، ودرجة الرغبة في المخاطرة risk appetite لدى معيدي التأمين، والطاقة الاستيعابية underwriting capacity المتوفرة في أسواق إعادة التأمين العالمية (العرض).  ومن الملاحظ أن شركات إعادة التأمين العالمية التي تكتتب بالأخطار العراقية لازالت تطبق ما يعرف بشرط العقوبات[12] Sanctions Clause على الرغم من إخراج العراق جزئياً من أحكام الفصل السابع.  وهذا يعني أن الفصل السابع لم يكن يشغل بال مكتتبي أعمال التأمين العراقية في الماضي أو في الوقت الحاضر.

 

[5]

ربما سيأخذ تأثير إخراج العراق من طائلة والتزامات الفصل السابع وقتاً قبل أن يترجم نفسه في تخفيض حقيقي في التكاليف على مستوى الاقتصاد الوطني.  وبالنسبة لقطاع التأمين فإن تأثير القرار على شروط الاكتتاب بمخاطر التأمين وتحسين أداء الشركات ليس وارداً، ولكن لو افترضنا أن القرار سيؤدي إلى انتعاش اقتصادي فإن قطاع التأمين سيستفيد من هذا الانتعاش من خلال زيادة الطلب على الحماية التأمينية.  ونحن نميل إلى ربط ذلك بتحسن الوضع الأمني واستعادة الوضع الاعتيادي وسهولة حركة الناس وتحجيم الفساد الإداري والمالي تمهيداً لتجريمه، فضلاً عن ضرورة صياغة رؤية لمستقبل الاقتصاد العراقي، والتنويع البنيوي، الأفقي (عبر الاقتصاد الوطني) والعامودي (قطاعات معينة)، للاقتصاد الوطني،[13] وعدم حصر قضية التنمية بزيادة الريع النفطي.

 

 

لندن

21 تموز/19 آب 2013

 

---

[1] للتعرف على بعض إشكاليات قرارات مجلس الأمن ووضع العراق تحت طائلة الفصل السابع راجع: أ.م. د مها ذياب العبيدي، "العراق والفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة."  نقتبس من هذه الدراسة المهمة ما نعتبره الفرضية التي تقوم عليها: "وضع القرار 661 الصادر في 2 آب (أغسطس) العراق تحت طائلة الفصل السابع وضمن حزمة من عقوبات شاملة كبلت سيادة العراق وفرضت عليه الحصار الجائر طيلة ثمانية عشر عاما [ثلاثة عشر عاما، 1990-2003] الذي أعاد العراق الى الوراء قرونا، دون إعطاء أية أهمية لما ورد في الفصل السادس وحتى السابع.  وصدر بحق العراق 73 قرارا من مجلس الأمن جميعها تحت طائلة الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة توجب اللجوء الى القوة لفرض تنفيذها، وهو ما لم يحدث مع أي دولة في العالم حتى الآن حيث كان أول تلك القرارات: هو القرار 660 في الثالث من آب/أغسطس 1990 والذي طالب فيه المجتمع الدولي العراق بالانسحاب من الكويت."

http://hamoudi.org/arabic/dialogue-of-intellenct/20/06.htm

لقراءة نص مواد الفصل السابع أنظر:

http://www.un.org/ar/documents/charter/chapter7.shtml

 

لقراءة نص قرار مجلس الامن 2107 الخاص بإخراج العراق من طائلة الفصل السابع أنظر جريدة الصباح:

http://www.alsabaah.iq/ArticleShow.aspx?ID=49230

 

[2] راجع النص الكامل للفصل السابع في موقع الأمم المتحدة:

http://www.un.org/ar/documents/charter/chapter7.shtml

 

[3] راجع: مصباح كمال، "التأمين في العراق وعقوبات الأمم المتحدة" في دراسات في الاقتصاد العراقي (لندن: المنتدى الاقتصادي العراقي، 2002) ص 73-96.  نشر كذلك كفصل في كتابنا أوراق في تاريخ التأمين في العراق (بغداد: منشورات شركة التأمين الوطنية، 2011 [2013])، ص 137-154.  ويمكن الاطلاع على النسخة الالكترونية من الدراسة في موقع مجلة التأمين العراقي:

http://misbahkamal.blogspot.co.uk/2008/06/2002-73-96.html

[4] مصباح كمال، "أرصدة شركة إعادة التأمين العراقية لدى مصرف الرافدين في المملكة المتحدة (تحت التصفية)"، مجلة التأمين العراقي:

http://misbahkamal.blogspot.co.uk/2008/07/1-661-6-1990.html

 

[5] كنا نأمل نشره في المجلة الإلكترونية مرصد التأمين العراقي إلا أن صاحبها آثر عدم النشر.

[6] نصير شهاب "شبكة الاقتصاديين لـ"العالم الجديد": نتوقع الغاء "مزاد المركزي" وخفض أسعار تذاكر السفر والشحن نتيجة الخروج من الفصل السابع." http://al-aalem.com/economy

[7] طريق الشعب، "على طريق الشعب... في مناسبة الخروج من الفصل السابع لنفعّل خطوات عقد المؤتمر الوطني العام"

[8] هناك في الوقت الحاضر ثلاث شركات تأمين لها اتفاقيات مستقلة لإعادة التأمين خارج اتفاقيات شركة إعادة التأمين العراقية.  وتستطيع الشركتين الحكوميتين، التأمين الوطنية والتأمين العراقية، الاستقلال في اتفاقياتها، إن أرادت، بفضل مواردها المالية وحجم أقساط التأمين التي تكتتب بها.

[9] من باب الدقة، وحسب المعلومات المتوفرة لدينا، جرى لقاءان منفصلان في أربيل بين ممثلين من شركة تأمين أو شركتين عراقيتين وممثلي شركتين لإعادة التأمين.  بغداد ما زالت بانتظار زيارة من معيدي التأمين.

[10] من المؤمل أن يؤدي إلغاء الحكومة العراقية لقرار تصفية الخطوط الجوية العراقية إلى توسيع أسطوله وفتح خطوط جديدة، وقد يؤثر هذا على إحياء درجة من المنافسة على أسعار تذاكر السفر.  أنظر: شفق نيوز، 2 تموز/يوليو 2013  تحت عنوان "الحكومة تلغي قرار تصفية الخطوط الجوية العراقية."

http://www.shafaaq.com/sh2/index.php/news/iraq-news/60222-2013-07-02-18-35-23.html

[11] مصباح كمال، "ملامح من محنة قطاع التأمين العراقي،" مرصد التأمين العراقي:

http://iraqinsurance.wordpress.com/2012/03/07/dilemma-of-iraqs-insurance-sectpr/

 

[12] شرط العقوبات، في عقود التأمين المباشر وعقود إعادة التأمين، يتخذ صيغ مختلفة.  يقضي الشرط، وباختصار شديد، في إحدى الصيغ، بتعليق أو إلغاء غطاء التأمين عند فرض عقوبات تجارية أو مالية أو اقتصادية من قبل الاتحاد الأوروبي أو الولايات المتحدة الأمريكية أو الأمم المتحدة على دولة معينة حيث يتواجد موضوع التأمين لتجنب تعريض شركة التأمين أو إعادة التأمين للمساءلة.

 

شرط العقوبات، وهو شرط تأميني، يتم اللجوء إلى تطبيقه من قبل مكتتبي التأمين في تلك الحالات التي يُعتقد فيها أن البلد المعني، حيث يتواجد موضوع التأمين، قد يصبح موضوعاً لعقوبات اقتصادية وتجارية ومالية من قبل دول معينة كالولايات المتحدة الأمريكية أو من قبل الاتحاد الأوروبي أو الأمم المتحدة أثناء سريان وثيقة التأمين.

 

تطبيق شرط العقوبات التأميني قد لا يكون له علاقة بالفصل السابع إذ أن العقوبات الاقتصادية قد تفرض دون الاعتماد على هذا الفصل.  وقد شاهدنا ذلك في ليبيا في عهد القذافي وفي برما وغيرها، ونشهده اليوم في إيران وسوريا.  (يمكن الرجوع إلى موقع OFAC (Office of Foreign Asset Control)  التابع لوزارة الخزانة الأمريكية للتعرف على الدول التي تخضع لعقوبات (مقاطعة) الولايات المتحدة).

 

[13] Ahmed Mousa Jiyad, “Oil, Sustainable Development and the Management of the Transformation in Iraq.” http://www.iraq-businessnews.com/wp-content/uploads/2013/08/Ahmed-Mousa-Jiyad-Oil-sustainable-development-in-Iraq-July-2013-v2.pdf